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三大政策性银行改革方案全貌未见 大手术如何动刀

2019/7/9 7:04:43
  

  三大政策性银行改革详解

  文/《财经国家周刊》记者 欧阳晴 宋怡青 王丽娟

  改革将为“一带一路”等战略推进提供强有力的金融支持。

  4月12日,中国政府网公布三大政策性银行深化改革方案获得国务院批准,其中明确提出:国家开发银行“要坚持开发性金融机构定位”,中国进出口银行“强化政策性职能定位”,中国农业发展银行“坚持以政策性业务为主体”。

  但此后的两个月,相关方案全貌尚隐而未见。各方对此颇有期待。

  《财经国家周刊》记者获悉,早在2006年筹备全国金融工作会议期间,央行[微博]就开始牵头研究推动政策性银行改革。本届政府成立以来,按照国务院的部署,央行于2013年上半年再次牵头成立改革研究小组,下设三个专题小组,专题研究国开行、进出口银行和农发行改革问题。专题小组均由央行分管领导任组长,成员包括约10余名有关部委代表,分别来自国家发改委、财政部、银监会、国家税务总局[微博]、国务院法制办、国务院研究室等部门。

  改革之动力,缘于两大现实的问题:一是当前体系已严重阻碍了机构的可持续发展,不改不行;二是“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带和新型城镇化等国家战略的系统性实施,迫切需要强有力的政策性金融支持。

  相关改革的推进,决策层已经加快节奏。十八届三中全会《决定》明示:要“推进政策性金融机构改革”。2015年中央政府工作报告中,依据整体改革的原则指出,要“发挥好开发性金融、政策性金融在增加公共产品供给中的作用”。

  记者从财政部获悉,三大政策性银行改革方案将从机构定位、业务范围、风险补偿机制、治理结构、财税支持、资本金补充等多个方面作出部署,针对政策性银行“抢商业银行饭碗”等社会争议问题会提出解决办法,并修订三家机构的原有章程。这些信息再一次显示出决策层在此项改革上的决心和魄力,给社会带来了深改步步为营的新期待。

  方案的制定,标志着政策性金融改革迈出了第一步。改革过程仍可能面临诸多难题。三家机构接下来将面临“大手术”还是“微整形”?组织架构将会怎样变化?暧昧不明的业务边界能否顺利框定?适用于商业银行的监管体系能否直接套用?

  自2006年研究政策性银行改革至今,政策性银行系统性顶层设计方案,备受关注。

  四大改革要点

  《财经国家周刊》记者分别走访了央行、银监会、财政部、国务院法制办等相关部委,走访了国开行、进出口银行、农发行三家机构,了解到此次方案触及范围之广、改革力度之大,至少体现在四个方面:

  首先,明确机构定位和发展方向,为三家机构划定业务范围。国开行坚持开发性金融机构定位,进出口银行强化政策性职能定位,农发行坚持以政策性业务为主体。

  国开行将主要从事开发性业务,如新型城镇化、保障性安居工程、“两基一支”、支持“走出去”等业务;进出口银行与农业发展银行从事政策性与自营性业务,须分账管理,设立国际通行的国家账户和银行账户。同时,还明确了政策性业务的风险补偿机制,视情况由国家财政予以事前或事后补偿。

  进出口银行与农发行的自营性业务不同于商业性业务,相比之下更类似开发性业务理念,保本微利、自负盈亏。

  其次,建立并加强约束机制,主要包括资本约束和负债约束两方面。

  “过去,三家机构基本没有监管成本,业务和规模发展缺乏边界约束。”银监会一位参与方案设计的人士说,这次改革首先敲定了对资本充足率的要求,未达标则将被勒令缩减或暂停部分业务。三家机构将从2014年起,五年内将资本充足率考核指标从8.9%逐年增加至2018年的10.5%。

  再次,完善组织架构和治理结构,重点在于完善董事会、监事会结构。

  国开行早在2008年就依据公司法设立董事会,而格局尚待改造;进出口银行曾于上世纪90年代成立董事会,而之后少有实质运转;农发行则将设立全新董事会。对此,方案明确提出,每家机构均会迎来4名部委董事,形成原机构董事、部委董事和股权董事的“铁三角”。国开行的监事会,还将采取“以外取内”的方式,重新构建并加强机制体制建设。

  最后,三家机构对原定章程进行修订、完善。 “难点在于章程修订。”前述进出口银行人士说,改革要实现章程化、制度化和法制化,最难啃的“硬骨头”就是细则制定。

  而前述财政部人士坦言,观点之一是既想让三家机构有助于财政政策、货币政策的上通下达,又不希望它们规模扩张太快而导致出现必须由财政兜底的风险。尤其眼下财政负担较重,更应注意把这三家机构管好管住。“不能开快车,不管刹车”。

  业务红线如何划清

  改革的一大焦点在于“边界”问题。从国开行角度看,是开发性和商业性业务的边界问题;而从进出口银行和农发行角度看,则是政策性、自营性业务的边界问题。

  长期以来,社会上一直对政策性银行有微辞,有观点认为政策性银行一边享受着国家信用发债融资,一边与商业银行真刀真枪抢市场,“吃皇粮还抢粳米”。

  这反映的还是“边界”问题。

  过去有一种定义提出,开发性金融是依托国家信用,通过市场化运作来缓解社会发展瓶颈制约的金融支持模式。其核心是通过银政合作主动建设市场,把空白、缺失的市场培育成熟,实现商业可持续。

  《财经国家周刊》记者从银监会获悉,本轮深化改革方案首次对开发性金融做出官方释义,其主要特征为“服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利”。

  “有误解认为,这些描述似乎放之四海而皆准。”前述参与方案设计的人士说,实际上,国开行获得了更大的自主性,能够在符合国家战略的前提下自主决策。“真正的开发性金融,是介于商业银行高利润项目与政策性银行低利润、亏损项目之间的空白地带,不以盈利最大化为目标。”

  据悉,国开行将继续从事“两基一支”、民生金融、国际合作、综合经营四大主要业务板块,重点支持棚改、铁路、水利、新型城镇化、集中连片扶贫、“一带一路”和装备制造“走出去”等领域。

  进出口银行与农发行两位高管也向《财经国家周刊》记者证实,其各自的业务边界也将得到确定。

  例如,农发行除去传统的粮棉油收购业务外,还要加大农业、农村基础设施业务,以及水利工程建设和贫困地区公路建设等领域的支持。有消息说,其自营性与政策性业务将实行“三七开”。

  进出口银行的情况则有所区别——与国际上进出口金融机构普遍减少直接信贷相类似,进出口银行将加大与担保、保险机构的合作,实现转型。也就是说,进出口领域中指令性的直接信贷业务将越来越少,进出口银行的政策性和自营性业务比例,也暂时不会有明晰的分界线。

  “业务边界很难精准划分,但章程修订中会细化,并根据形势变化动态调整。”前述参与方案设计的人士告知,目前,三家机构首先要设立国家账户和银行账户,并根据不同账户实施不同的考核标准。

  事实上,据前述财政部人士透露,上半年财政部就在着手业务红线的划分,但仅仅是大方向、“粗线条”。

  例如,“一带一路”中同一项目就可能出现“抢食”纷争;新型城镇化建设中的通水、通电等基础项目完成后,紧随而来的地产项目是否还要政策性金融?

  “难免会有业务重叠。”前述参与方案设计人士认为,避免纷争需要由监管层来协调,对开发性、政策性金融的适时退出加以引导,不能一味让其承担商业银行不愿做、不能做的项目,导致自身经营的不可持续。

  相关人士进一步表示,“粗线条”划定后,具体领域和项目将由各自董事会决策,三年一次动态调整,逐渐形成有效的动态评估机制。一方面由国务院视需要来下指令,一方面由董事会与有关部门商议后上报国务院进行调整。“这一切还都在探索之中”。

  “大手术”如何动刀

  “这一次是‘大手术\\’而非‘微整形\\’。”一位国开行高管说,改革将在组织架构、人员配备上动刀。

  国际上,以开发性业务为主的世界银行[微博]集团,就根据业务性质采用了子公司治理模式,旗下拥有国际复兴开发银行、国际开发协会、国际金融公司等五大机构。

  另一家全球知名的政策性银行——德国复兴信贷银行(KFW),旗下也月4个业务本部和5个子公司拥有。

  “这在国际上很常见,目的就是分离政策性与商业性金融。”中国社科院金融研究所银行研究室主任曾刚表示,一些机构甚至拥有专业从事某领域信贷业务的商业银行。

  一位监管层人士告诉《财经国家周刊》记者,此次方案也将借鉴国际经验,鼓励条件成熟的机构进行事业部改革和子公司治理。

  其中,农发行的业务模式相对简单,股权投资业务较少,短期内尚无较大调整。而国开行已拥有投、贷、债、租、证的全业务模式,将在此基础上加以完善。

  具体上,子公司独立性将更强,拥有一整套内部架构,事业部则介于总行部门和子公司之间,由总行统筹进行矩阵式管理。至于如何选择,将视业务重要性、阶段性和收益性而定。

  去年,被称为中国版“住房银行”的国开行住宅金融事业部,就实现了单独核算,以市场化方式发行住宅金融专项债券,重点用于支持棚改、城市基建等领域。

  至于进出口银行,则将遇到更大范围的转型——早在2007年,进出口银行便设立了特别融资账户部,以基金投资来支持高新技术产业发展,陆续投资了中意曼达林基金、国科瑞华基金、中国-东盟投资合作基金、中加自然资源投资合作基金等十多只产业基金,这些业务均独立于银行业务而存在。

  接下去,上述产业基金将不断得到复制,股权投资模式也将逐步强化,必要时还可能设立专门从事股权投资的子公司。

  三家机构的大动刀,将使其监管难度骤增,现有监管体系亦将迎接一场“大手术”。银监会政策银行部主任周民源说,鉴于开发性、政策性银行自身定位的约束性,对其监管不能完全照搬商业银行的监管方法,目前暂定是在商业银行监管的框架下实施差异化监管。

  据悉,监管层正在起草针对性的“差异化非现场监管指标体系”,力求在商业银行监管指标框架下体现出差异性。例如,不良贷款率等风险指标将等同于商业银行监管,农发行自营业务的贷款集中度也将接受考核;而资本利润率等收益指标,以及存贷比、流动性等将不作硬性约束,仅着重关注贷款期限错配等问题。

  “会更强调沟通,而非强制性执行。”前述监管层人士说,该体系将包括对三家机构的分账监管,以及对其事业部、子公司的创新性监管模式等内容。“内容多、难度大,目前还无时间表”。

  而前述财政部人士告诉《财经国家周刊》记者,最难的还是统筹部委利益。其实,财政部一直对三家机构的盈利尤其上缴税收有着隐性要求,压力之下,难免跨出业务红线。因而,改革还须从根源上解决问题。

  “关键是要有法可依。”国务院法制办一位司局级人士坦言,自2006年“政策性银行管理条例”因“时机不适”夭折后,就再无部门牵头政策性银行立法。

  争议董事会重构

  不久前,国开行董事长胡怀邦对外表示,国开行董事会将增加国家发改委、财政部、商务部和央行四大部委的董事,以发挥在重大决策上的统筹协调作用。

  多家部委均证实,三大政策性银行都将分别迎来四名部委董事,基本由副部级以上官员担任,或按照《公司法》三年一轮换。届时,新董事会将包含原有的机构负责人、部委董事和股权董事三大部分,形成具有制衡力的“铁三角”架构。

  资料显示,国开行2008年成立股份公司时曾规定,部委官员一旦成为其董事,须完全离开原有岗位。而此次改革方案的规定是,新增的部委董事可在三家机构中兼任董事,这是一种变化。

  前述财政部人士认为,该架构的设计符合国际惯例,三家机构均为国有全资,财政部作为出资人代表可以派驻董事,各大部委作为国务院组成部门亦可以派出董事,以便从各自领域对公司治理提出合理建议。而部委董事能否充分拥有《公司法》中规定的表决权,还有待观察。

  其中,董事会人事变动也会是焦点。以国开行为例,截至2013年末,财政部、汇金公司和全国社保基金理事会分别持有其50.18%、47.63%和2.19%的股份。即将落地的注资,将调整这一结构。根据《财经国家周刊》记者从多家部委获得的信息,不排除汇金公司继续注资的可能性,而鉴于开发性业务属于保本微利,贷款期限较长,社保基金从安全性与收益率考虑,选择不再注资的可能性较大。

  除此以外,国开行现有独立董事的去留问题,亦受到关注。

  目前,国开行董事会成员共13人,除胡怀邦与郑之杰两位正副董事长外,还有章树德、宋爱武、雒宓、庞继英、黄维佳等8名非执行董事,以及杜俭、郑新立、陈小云3名独立董事。其中,杜俭已逾70岁,曾任国务院国有重点金融机构监事会主席、银监会案件专项治理监督组组长等职;郑新立与陈小云亦接近70岁,分别拥有国家计委(现发改委)和央行条法司等工作背景。

  “《公司法》规定必须设立独董,但这并不一定适用于政策性银行目前的状况。机构定位及现有独董的年龄等因素,都将其去留问题提上了桌面。”前述参与方案设计的人士说,进出口银行与农发行可能不会预留独立董事席位。

  这也引来了争议——有部委人士认为,独董的存在是一种制衡力,甚至还应该在董事会中引入国务院发展研究中心等权威智库的专家,更科学地审时度势。

  加强外部监事会

  比重构董事会动作更大的,莫过于加强内部管控和外部监督这一新课题。其重点是加强外部监事会的职权力量。

  三家机构中,进出口银行与农发行已有的监事会将得到完善和加强,而国开行将根据《国有重点金融机构监事会暂行条例》尽快组建外部监事会,取代现有的内部监事会。

  该条例规定,国有金融机构监事会由国务院派出,代表国家对国有金融机构的资产质量、国有资产保值增值状况实施监督,并对其财务活动及董事、行长(经理)等主要负责人的经营管理行为进行监督。

  监事会不仅有权查阅财务会计资料,还有权查阅其与经营管理活动相关的其他资料,验证其财务报告、资金营运报告的真实性,并检查其经营效益、利润分配等情况,据此对主要负责人提出奖惩、任免建议。

  新设的外部监事会,除主席由中组部任命外,其余成员由银监会进行管理。成员将分为专职监事与兼职监事,前者由司局级和处级公务员担任,后者将由相关部委派出,并包含少量外聘会计人士,任期3年且不得在同一机构连任。

  “只有不在机构拿工资,升迁不受其限制,监事才能真正发挥作用。”前述监管层人士坦言,不然的话,外部监督就是一纸空谈。

  成立于2008年的国开行内部监事会,目前由原农发行副行长刘梅生任监事长,耿建云、冷向洋为股东代表监事,胡小明、胡红专为职工代表监事。其中,耿建云曾任职于财政部预算司,冷向洋和胡红专均具有其他金融机构监事会成员的经历,后者目前为国开行稽核评价局正局级副局长。

  “过去大多是各部门派驻,如今或撤走或去职,较难操作。”前述国开行人士说,人员去留会充分尊重本人意愿。

  农发行的一些历史问题,则仍在凸显内控系统的重要性。

  公开信息显示,1995年前后,农发行曾以虚列支出套取资金、变相融资收取高息等方式私设“小金库”,累计金额曾达数千万元。1996~1999年,农发行又暴出以租赁名义,委托某企业购买电子设备和汽车等固定资产,总金额9.2亿元,其中8.1亿元曾被挪用投入股市,农发行前后两任副行长胡楚寿、于大路因此案落马。

  2004年,农发行吉林分行在全国粮库抽查工作中被发现粮库账目与实际不符,约65亿元粮食收购专项贷款化为乌有。次年,该分行榆树支行又有3.7亿元贷款被粮食企业挪用。2010年, 又传出农发行开展三年的市场化涉农业务,不良贷款率高达21.5%。

  前述监管层人士表示,防范道德风险确实需要内外部结合,出以重拳。国企改革“1+15”顶层设计方案中,对监事会改革有专门的文件和细则,“后续可能会在金融机构适用的范围内有所借鉴”。

文章关键词: 政策性银行


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